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中国地方政府如何兼顾冲突目标?

2019年04月09日来源:《新视角》作者:马亮

处理好改革、发展与稳定之间的关系,是关乎中国国家治理的根本问题。在经济发展和体制改革的同时,如何维护社会稳定,往往是各级政府高度重视的关键问题。特别地,近些年来经济发展形势严峻、社会思潮不断涌动,政府的维稳压力陡增,地方政府必须要坚持“稳定压倒一切”的执政方针。但是,地方政府一直都是如此行事吗?

对于地方政府而言,除了要维护社会稳定,还需要树立法治形象。对外维持一个法治形象有很多好处,不仅包括经济发展的需要,也对政治合法性有很大帮助。但是,维持法治形象并非没有成本,因为这会增加许多不可控因素,使维护稳定的压力陡增。

与此同时,维护稳定的有关工作并不一定能满足法治社会的期望,同依法执政的要求也尚存距离。尽管中央和地方在稳定的目标上是一致的,但是在属意采取的手段方面则有很大差别。在处理社会争端时,地方政府既可以“不择手段”地确保社会稳定万无一失,也可以严格执行有关依法执政的要求。地方政府的自由裁量权取决于哪些因素?这就是一个特别值得探究的有趣问题。

最近,美国雪城大学的刘冬舒对地方政府处置政治纠纷的行为特征进行了研究。他对2007-2014年全国1408起事件的研究显示,地方的选择,与经济发展水平与官员个人诉求关系密切。


地方政府的目标冲突

地方政府的目标不止一个。一方面,他们守土有责,需要控制当地局势并确保社会稳定,而这往往意味着要采取一些非常规手段。另一方面,他们也要遵照依法治国的大政方针,在处理冲突事件时依法行政,借此维护政府的法治形象。

在很多复杂情势下,这两个目标之间是不一致乃至冲突的,而地方政府如何相机抉择就取决于当地经济和政治情况。因此,研究者提出两种解释,并认为经济发展水平和地方官员晋升压力是至关重要的影响因素。

对于当地经济发展较好的地区,地方政府更倾向于采用合法手段处理争端。这是因为富省的财力充沛,有信心“摆平”许多争端,并乐意通过经济手段解决问题。与此同时,经济发达的地区也更加对外开放和包容,这使其更加认同依法行政。

另外,当官员晋升压力较大时,为了息事宁人,往往会采取合法手段,以避免事态闹大而不可收拾。上级政府也不希望提拔一个因为雷霆手段而名声狼藉的地方官员,这使地方官员在处理争端时往往投鼠忌器。一些人恰恰是抓住了地方官员“不求有功,但求无过”的“软肋”,往往期望通过把事情闹大而挑起事端。

但是,当完全合法的手段难以奏效,某些谋求晋升的地方官员也可能采取强制手段。上级政府也会期望提拔能力超群的地方官员。而能够巧妙地兼顾不同目标,则反映了地方官员的治理能力较强。因此,晋升压力较大的地方官员也许更有可能采取可控性强但不完全符合依法治国方针的做法。


地方官员如何相机抉择?

研究人员收集了2007-2014年全国1408名稳定相关事件的涉事人员,检验地方操作方式的影响因素。地方政府对涉事人员的惩罚包括三类:刑事拘留、行政拘留和司法审判。研究人员使用这三类来衡量地方官员的维稳手段,并认为三者的合法性依次增强、而可控性依次减弱。

司法审判的法治色彩最浓,但是最不可控,因为审判结果有很多不确定性。刑事拘留的可控性最强,但是合法性最差。就合法性和可控性而言,行政拘留介于二者之间。

该研究认为省级政府是处置争端方面的一级,而省委书记则在其中扮演关键角色。该研究使用省委书记的年龄来衡量地方官员的晋升压力,因为年龄越居中的越有可能升迁。年龄是一个重要因素——太年轻的要等一等,临近退休的则升迁无望。

研究显示,人均GDP同惩罚手段存在很强的联系。这说明经济越发达的省份越有可能采取合法化手段。进一步分析发现,人均GDP和外商直接投资额都同处置手段有关,说明经济发展水平同对外开放和包容程度有关,其水平越高,则地方政府更愿意采取合法化手段。

省委书记的年龄同惩罚手段存在倒U型关系,即年龄越大和越小的省委书记都更愿意使用强制性手段解决问题,而年龄居中的(60岁左右)处于升迁关键期,倾向于采取合法化手段。

研究人员也考虑了省长的年龄和任期,结果显示并不影响处置手段。这可能是因为省长的影响力不及省委书记,也不是主管稳定工作的。此外,省长经常在多个省份之间平调,较少受某个省份的工作影响,因此不需要像省委书记那样如此关注有关问题。


国家治理能力的挑战

这项研究表明,地方政府的治理目标不止一个,而目标之间有时候是不一致乃至冲突的。这就为地方政府提供了较大的自由裁量空间,使其可以按照自己的利益诉求和目标取向而相机抉择。这种选择在很大程度上同中央政府的期望是不一致的,而如何规训地方政府并使其和中央政府保持一致,是国家治理方面特别重要而又难解的一环。

该研究意味着,中央政府在社会管理方面面临两难的尴尬境地,而地方政府的选择常常是适得其反的。中央政府期望地方政府在稳定问题上可以采取合法化手段,但某些地方政府难免认为要想确保维稳工作可靠则不得不采取一些非常规手段。这样一来,就会进一步激化矛盾,使有关压力高烧不退,并与中央政府的初衷相去甚远。短期来看,地方政府的做法可能行之有效,但是长期而言,却充满风险。