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2019:施治基层十大痛点!

2019年04月16日来源:《半月谈》作者:梁建强 范世辉 等

施治督查检查频繁,瘦身硬杠杠

2018年10月中办印发《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》到今年3月中办出台《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》,着力解决督查检查考核过频问题,成为中央纾解基层痛点、为基层干部松绑减负的重要突破口。

针对督查检查考核事项,中央提出,严格控制总量,实行年度计划和审批报备制度,中央和国家机关有关部门原则上每年搞1次综合性督查检查考核,对县乡村和厂矿企业学校的督查检查考核事项减少50%以上。

各地落实中央精神,纷纷出台有针对性的治理举措。叫停、精简督查检查考核事项,正在紧锣密鼓地展开。

安徽要求省直部门不得擅自出台新的督查检查考核事项,省级层面较上年压减70%以上,市县层面减少50%以上。在扶贫方面,每年只安排1次省级脱贫攻坚督查,市县不得开展脱贫攻坚专项考核。江西规定,省政府各部门原则上每年只开展1次综合性督查考核,督查方式以暗访为主。湖北提出,全面从严规范督查、督察、督导、检查、巡查、考核、考评等事项,实行严格的计划管理和报批制度。对各类督查检查考核进行全面清理,能撤销的坚决撤销,能合并的尽量合并。

除了总量控制削减外,防止督查检查过多过频现象“改头换面”“另穿马甲”,也是一些地方政府的发力方向。湖北省委在最近出台的《关于防治形式主义官僚主义的若干措施》中发出警示:“任何单位不得随意将日常调研指导工作冠以督查、督察、督导、检查、巡查等名义。”

今年2月,湖北省黄冈市对督查检查考核工作的名义名称、报批报备、总量频次、方式方法等作出严格规定,不得以“调研指导”“调研座谈”等名义变相进行督查检查考核。黄冈市委督查室有关负责人向半月谈记者介绍,经过清理,以市委、市政府名义开展的督查检查考核仅有3项。

半月谈记者调研了解到,督查检查项目大瘦身,击中了基层形式主义负担问题的一大要害,回应了基层关切,各地反响良好。

“有关督查检查考核大瘦身的一些硬杠杠,是给基层减负的硬招实招,真切触及基层干部的辛酸苦辣。”湖北省枝江市问安镇党委书记王晓聪对半月谈记者表示,“这是一场及时雨、一针强心剂。这下我们如释重负。”

浙江省温州市洞头区着重控制监督检查的总量和频次,以统一派单的方式明确监督形式,对各类检查内容合并同类项。

东屏街道相关负责人说:“精简一些不必要的重复检查,给了我们更多时间和空间去为老百姓干些实事。”

在广大基层干部为督查检查大幅减少而点赞的同时,也有人担忧:在总量控制、数量精简之后,督查检查的鞭策效果会不会因此打折扣?

基层工作极具复杂性,要使督查检查更具有针对性、有效性,可增加上级督查检查“蹲点式”“下沉式”体验。在减少频繁突击督查检查后,一些市县在情况复杂、矛盾突出、困难较多的地方,增加联系驻点,让督查检查真正成为深入调查研究、把脉基层工作病症的一次有益体检。

为解决督查检查作风不实的问题,湖北省委下文提出“九个不得”:不得预先“踩点”,不得层层陪同,不得走马观花,不得“走秀”,不得设计“经典路线”,不得临时“包装”,不得安排“群众演员”,不得要求“背台词”,不得掩盖问题、弄虚作假。

今年3月29日,江西省委出台《关于力戒形式主义为基层减负的三十条措施》,其中第19条、第20条分别规定:倡导以暗访为主的真督实查,发现问题及时指出并督促整改,不得以问责代替整改,坚决刹住“迎检文化”蔓延苗头;避免扎堆调研,杜绝应景式调研。

暗访比明察往往更能发现问题。浙江不搞大呼隆式的检查,不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同接待,直奔基层、直插现场。2018年,浙江省共组织开展两轮集中暗访检查,涉及7大类60个项目589项检查内容。对暗访中发现的问题,做到即查即改,当场抄告交办相关县(市、区)整改落实。

整治督查检查乱象之后,重塑工作评价机制,正当其时。中办《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》提出,强化结果导向,考核评价一个地方和单位的工作,关键看有没有解决实际问题、群众的评价怎么样。全国人大教育科学文化卫生委员会委员王巍表示,督查检查工作是为推动工作抓落实,需要完善结果导向制度。

督查检查减少后,如何考核工作实绩?浙江舟山运用“互联网+”改进“年终一考”,加强日常考核,优化考核评价方式。

舟山市嵊泗县纪委宣教室主任王丽丽说:“全面推行网络考核机制,变‘考年终’为‘考过程’,基层干部的压力轻了,工作更实了。”

东部某镇党委书记认为,在一些必要的督查检查考核中,上级单位负责人、县市区领导同志既要有发现问题的眼睛,也需有指导解决问题的锦囊妙计。


施治问责滥用,厘清容错免责边界

“每天顶着各种压力,做工作无怨无悔,但寒心的是,转过头来面对‘冷脸领导’,大会小会‘干不了就辞职,完不成就处分’挂在嘴边。各种充满不信任的批评、通报,不知道什么时候就会降临自己头上。”问责滥用,成为部分基层干部的一大心病。

针对滥用问责现象,中办《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》特别提出,坚持严管和厚爱结合,实事求是、依规依纪依法严肃问责、规范问责、精准问责、慎重问责,真正起到问责一个、警醒一片的效果。

在一些地方,基层干部背着处分干活成了普遍现象。某些乡镇10名班子成员中有一半左右干部身背处分,有的乡镇甚至“全军覆没”,都有处分在身。

问责指标化、政绩化,值得警惕。有些地方以问责了多少干部作为相关部门的工作业绩,为问责而问责。问责滥用还造成“治理空转”的不良后果:“少做少错,不做无错”“有问题推上去,请领导定夺”“你甩给我,我推给他,推来推去玩空转”。

多地受访干部一直呼吁,不能动不动就挥舞处分的大棒,不分青红皂白,不分主客观缘由。他们期盼,多一些正向的容错激励,少一些简单粗暴的问责。

“要正确把握免责与问责的关系。”湖北省咸宁市咸安区纪委书记刘合权认为,执纪问责和容错免责都是为了唤醒责任意识、激发担当精神。他向半月谈记者介绍,咸安区严格对照“三个区分开来”和咸宁市《关于建立干部干事创业容错纠错机制的实施办法(试行)》,对探索创新、政策调整、先行先试和主动作为中出现的失误,从轻问责或免于问责。

对信访举报区分正常检举揭发和诬告陷害,是避免问责滥用的一道“防火墙”。山东省青岛市将实施诬告陷害的有关人员,纳入社会诚信体系失信“黑名单”,视情节轻重予以通报。让诬告者付出代价,还干部一个清白。

实施容错免责机制,及时为受到不实举报的干部澄清正名非常重要。部分基层干部能干事、有担当,却触碰到一些人的“奶酪”,因而被诬告。针对此,湖南、江西、山东、浙江等地为干事者撑腰,向诬告者亮剑,陆续通报数十起诬告陷害党员干部典型案例,释放出为担当者担当、为负责者负责的信号。

今年全国两会期间,浙江省景宁畲族自治县公开发布通报,澄清了3起不实信访举报,为3名干部正名。该县县长钟海燕说,澄清通报一发出,干部都在点赞,社会反响也很强烈。

在江西省委出台的基层减负三十条中,有3条涉及改进问责追责程序方式:精准运用“四种形态”,纠正和防止监督执纪畸轻畸重、问责泛化简单化等问题;坚决防止“一有错就问责、一问责就动纪”的倾向;正确对待被问责的干部,对影响期满、表现好的干部,该使用的及时使用。

江西某地一位纪委书记坦言,去年受理400多件问题线索,经过调查,反映失实的占比约七成,有的问题线索要历经数月才能查清事实。“一些问题线索漏洞百出,被诬告者背上了思想包袱。”

为纠正一些干部出现被诬告问责后失去干事创业积极性、“以不作为求稳定”的倾向,河北省邯郸市永年区纪委实施“茶语清心”谈话制度。永年区纪委审理室主任苏增林介绍,四类情形的干部是“茶语清心”重点谈话对象:认为受到处分抬不起头,思想压力较大;认识有偏差,对被处分有委屈心理;思想上转不过弯,有抵触情绪;受到诬告,需要澄清。

谈话室里,一张长桌、几把椅子、几杯清茶。在“茶语清心”的氛围中,受问责干部的心结被轻轻打开,一席谈话达到消怨气、鼓干劲的目的。

为激励基层干部担当作为,湖北省健全完善容错纠错机制,追责问责把握政策界限,防止简单化、扩大化。该省妥善使用受处理处分干部,对影响期满且表现优秀的,按照相关程序,该使用的大胆使用。

容错免责机制在具体实施过程中尚需“以案说法”。东部某市市委组织部一位负责人说,从实践情况看,许多容错免责机制缺乏可借鉴案例,对适用情形的界定还比较模糊。基层干部对改革创新、探索试错是否适用容错免责条款存在疑虑,亟待以案释规,厘清容错免责边界。


施治压力“甩锅”:建权责正面、负面清单

各种工作任务加剧,繁重度骤增,要求空前提高。于是,有些上级部门当起甩手掌柜,工作任务层层转包,层层加码,将压力转嫁至下一级,让最基层的干部压力山大。有的地方,层层签订责任状,最终各级任务和责任变相层层“甩锅”,“锅锅”砸向基层。

针对责任状“满天飞”,多地近期纷纷出台相关整治禁令。湖北着力解决责任书(状)设置不规范问题,要求本省各地各部门不得以责任书(状)方式将由本级本单位承担的责任转给下级或其他单位。目前,湖北各级党委和政府开始对责任书(状)进行清理规范。

安徽省委下令,不得把签订责任状、设置“一票否决”作为推卸责任的“挡箭牌”,凡是中央未规定或未经省委、省政府批准的,原则上一律取消。

除了纠正过度依赖层层签订责任状、动辄“一票否决”来推动工作的片面做法,江西省委出台的基层减负三十条还整治基层挂牌过多问题,全面清理各类议事协调机构。

各地基层干部反映,经各级发文整治,现在责任状不大签了,基层事权责权得到初步规范,不该基层承担的任务和压力减轻了不少。

据了解,山东省青岛市李沧区一些区直部门曾经把属地管理当成了“筐”,只要涉及基层的全部往里装,一度出现过层层签订责任书、责任状的现象。2018年以来,李沧区对区直单位滥分任务的情况进行整治,坚决杜绝有些部门成为“甩锅侠”。在制定综合考核办法时,严禁区直单位假借“属地管理”名义,将责任转嫁给街道。

李沧区考核办工作人员和街道干部说,以前签订责任状是被逼着干,看似层层压实责任,实则层层不负责任;现在承担的工作任务少了,大家反而都抢着干,干起来更主动了。

为建立治本长效机制,基层干部呼吁,从根本上摆脱旧有的“人治、人管”分工模式,以法制厘清基层各部门具体责权,确保依法行政、各司其职。一些基层干部认为,压力“甩锅”,深层次折射出一些地方的工作机制、行政运转模式存在弊端,即法治化、制度化程度低,“人治、人管”成分多,部分工作分工没有法定,或者没有依法执行。

受访基层干部直言,现在一些上级职能部门没有很好地参与到具体工作落实中来,更多的是把涉及本行业的任务摘出来,靠权力任性甩给基层。他们建议,一方面要理顺上级机关与基层政府关系、部门间关系、自由裁量权与依法行政关系,合理划分政府职能;另一方面,建立并公开基层政府责权清单,构建透明权责体系。可实行基层干部责权正面清单和负面清单制度,避免上级滥增事项干扰基层。

压力“甩锅”的背后,也折射出长期以来基层人少事多、权小责大的突出矛盾。

“上面千根线,下面一根针;上面千根线,条条勒死针。”一些受访基层干部认为,当前的治理结构是倒金字塔形,越往上,机构越多、资源越多、权力越大。河北革命老区一名镇长说:“乡镇和村权力小、责任大、任务多,一个干部却要分管好多摊,一个人要对付好几个部门、上百人布置的工作,根本招架不过来。”

而且,权责不匹配,力不从心。过去所谓“七站八所”的用人权、财权、执法权等都不在乡镇,基层治理力量分散,协调不畅。

优化整合基层工作队伍和治理力量,构建简约精干的基层组织架构,势在必行。今年初,中办、国办印发了《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》,旨在通过改革办法重塑基层体制机制,保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。

多地基层干部期待,两办文件能尽快落地实施,治理重心下移到位、权限下放到位、保障下倾到位,切实做到“权随事转、人随事转、钱随事转”。北京首创的“街乡吹哨、部门报到”经验被很多基层干部看好。他们建议在全国推行北京基层治理经验,真正赋权基层,重塑“上级围绕基层转”的治理模式。


施治处处留痕:向“实绩管理”转变

会议记录、下乡日记、图片题照、签字盖章、指纹刷脸、手机定位……重“痕”不重“绩”、留“迹”不留“心”,工作过度留痕加重了基层干部负担。当前,多地正在对此着力纠偏,成效初显。

整合各类App功能,给工作群减负,减少在微信、QQ等工作群“秀工作”的变相、变味攀比,是解决处处留痕问题的一大发力点。“原来乡镇干部到基层走访,就是简单地走一圈、拍张照。”“有时照片发上去,人已经在乡镇政府大院里了。”浙江省桐庐县环溪村村委会主任周忠莲对半月谈记者说,2018年,桐庐县取消了对干部走基层做调研的笔记、照片等形式主义的考核项目,这一年来乡镇的工作作风发生了好转。

2018年,桐庐县出台了《大抓调研大抓基层、转会风转学风二十条意见》,集中精力开展了存量微信工作群清理,整治“指尖上的形式主义”;削减了基层走亲笔记、党风建设主体责任情况记事本等留痕记录本,治理“笔头上的形式主义”。

2019年2月起,安徽在全省开展为期3个月的专项整治行动。除中央明确规定外,各级各部门不得要求单项工作用专门笔记本记录,不得要求通过微信、QQ、App等晒工作痕迹。重点整治纸上扶贫,省级以下手机扶贫App全部停用,不得重复进行扶贫对象信息采集。此外,安徽省要求,各级各部门不得制作高档大型扶贫展板、作战图、画册,不得要求挂横幅、涂标语“村村全覆盖”。

湖北省委办公厅、省政府办公厅出台的《关于进一步激励关爱基层干部的意见》明确提出,杜绝不必要的工作日志、打卡留痕。湖北省十堰市委要求,不得将工作汇报、会议记录、台账资料等留痕情况视同工作实际开展情况,不得强行推广微信公众号、安装政府App,不得将微信、QQ工作群和政务App等作为24小时工作媒介,不得以微信、QQ工作群上传工作场景截图或录制视频来代替实地工作状况。

今年初,湖北省恩施州鹤峰县纪委监委全面开展专项治理整顿,目前该县各级部门共精简合并微信、QQ工作群400余个,删除政务App10余个。村干部反映,微信群清理整合后,现在感觉手机拿着都变轻了。

“不少部门在推进单项工作时,分别印制不同的专项笔记本,要求基层干部处处留痕。” 四川省乐山市沙湾区纪委监委党风政风监督室主任卢成说,“笔记本的功能在工作中变了味,让干部分了心、劳了神。”在调研摸排基础上,沙湾区全面梳理排查各乡镇、各部门、村(社区)专本专用问题,对不符合中央规定的专用工作笔记本、工作手册,要求相关责任单位予以取消。

在集中清理中,沙湾区纪委监委带头取消党风廉政建设专用记录本,沙湾镇把建筑安全、食品安全、交通安全、消防安全、企业安全、地质灾害安全、环保检查记录等7个专项记录本合为一项……截至目前,全区共取消、合并各类专项记录本48项。

四川省在全省范围提出,除中央明确规定外,任何部门不得就单项工作印制专门工作记录本或要求单项工作用专门笔记本记录,不得把专本专用作为考核指标。

浙江省东阳市整合政府多部门的数据,通过一个二维码、一个App实现了党建、治理、信息等多个平台的整合。群众通过这个二维码,还可以反映相关问题,后台能够看到这些需求的解决情况。东阳一名街道负责人说,这样互动消除了“人造痕迹”的形式主义,让考核更加有理有据。

调研中各界人士呼吁,要彻底根治凡事留痕,应当从领导干部改起,大兴基层调研之风,不以书面痕迹为依据,而以干部足迹为依托,目标考核中注重基层群众的口碑和工作实绩。

“‘痕迹主义’出现在基层,但根源在上面。”江西省政协副主席刘晓庄认为,要以上示下,从上面开始,不以材料痕迹评短长,而以工作实绩论英雄,把严格的干部考核机制变成促进工作的科学手段。

湖南省湘西州古丈县默戎镇牛角山村党总支书记龙献文对半月谈记者表示,期待基层工作从“痕迹管理”向“实绩管理”转变,将更多精力和时间用在脱贫攻坚、增收致富等实际工作上。龙献文建议,减少直接对村一级的检查评比,让村委会回归基层自治组织本位,让村干部把精力、能力放在发展本土产业上来。

刹住“痕迹主义”还须从考核源头切入。云南省曲靖市沾益区改变以往各部门单列年终考核评比的思路,由区委牵头抽调人员组建综合考核组,对全区各部门业务工作进行集中考核。沾益区西平街道工作人员彭丹介绍,除了不必再反复陪同考核组,更关键的是考核痕迹材料从40多项压缩到了11项,且大多数都是日常记录。“痕迹材料少了,考核组有了更多时间入户核查。”


施治材料论英雄:解放“眼和手”

“做得好不如说得好”。在一些地方,工作只有华丽的包装,改革没有干货,落实浮在面上,“材料论英雄”“文山会海”问题长期存在。某省一位县委常委、组织部部长说:“一个文件接一个文件,一个材料接一个材料,节奏太快,频率太高。”

湖南省醴陵市妇联办公室主任喻磊介绍,一个办公室人员身兼数职,“加班加点写材料,没日没夜整数据,一心一意填表格,辛辛苦苦编信息”就是平日工作写照。

治理材料论英雄问题,首先就要精简、规范、整合、共享各类报送材料。湖南省醴陵市某镇长表示,基层材料报送任务繁杂,五花八门,同一类型的材料需要多头报送。“所以,报送材料该整合的要整合,该精简的要精简,让材料尽量简洁明了。”

治理材料论英雄问题,可借助信息化技术之力。湖北省枝江市问安镇党委书记王晓聪建议,提速全域办公信息化建设,整合多媒体多软件办公现状,指定或创新开发统一的办公软件,切实避免微信、QQ、钉钉等应用多头化、杂乱化问题,落实信息化、无纸化办公,真正解放基层干部的“眼和手”。

在借助技术平台推动基层数据和材料共享方面,浙江省已走在全国前列。湖州市安吉县将上报材料、台账合并同类项,并通过大数据管理,实现部门之间数据共享。金华市打造基层治理平台单一客户端,一端多用。金华东阳市江北街道西范小区联村干部陆亲梅说:“现在只需要通过一个客户端扫一扫二维码,就能显示每户村民家的基本情况,直接录入所有条线的工作内容,方便多了。”

无台账考核在某些省份初现成效。2018年,浙江省平安考核评审条件总条款100项,其中重特大事项具体内容15项、评审标准指标85项,没有一项涉及台账。

精简后还需保证质量,防止数据注水,提高材料可信度。针对此,湖北省委在《关于防治形式主义官僚主义的若干措施》中明确提出了“六个不得”要求——不得热衷于搞舆论造势、工作浮在表面;不得报喜不报忧、报功不报过;不得讲成绩夸大其词、讲问题避重就轻;不得开了会、发了文就说成工作已经落实;不得情况没搞清楚,问题没研究透就盲目安排部署;不得工作一安排部署就开始上报阶段性效果;不得把点上的工作成绩、经验放大成面上的成绩、经验。

文山总是与会海相伴,根治材料论英雄问题,须同时狠刹“以会议抓落实会议、以文件落实文件”之风。

半月谈记者调研发现,以会议抓落实,“我传达了,我布置了”,已成为一些地方官员干工作求自保的常态。在一些地方,电视电话会一直开到乡镇乃至村庄、社区,省、市、县领导层层讲,往往每一级都是主要领导讲完主管领导讲,很多领导的讲话内容相似,基层干部却要一遍遍听。上午的会,三级领导讲到下午一两点是常事。

针对会议多、文件多的问题,山东省委书记刘家义要求,今年各级会议数量要减少1/3以上,基层上报的报表材料一律压减1/2以上,一律不开没有实质性内容的会议。安徽省要求今年各级各部门会议数要同比减少10%以上。省、市开到县、乡的会议,市、县不再作重复部署,参会人员相同或相近的会议套开或连续召开。在发文方面,今年也要同比减少10%以上,特别是省扶贫开发领导小组、省扶贫办今年发文均要比去年减少50%以上。

半月谈记者调研了解到,“无会月”“无会周”正在多地探索。今年2月24日,江西省召开第21次省政府常务会议,提出2019年省政府及省政府办公厅发文总量压减10%以上、全省各级政府简报数量压减20%以上、全省政府系统综合性会议总量压减1/3以上,并将每年3月份确定为全省政府系统“无会月”,提倡开短会、开小会、开现场办公会。

在甘肃,省纪委监委专门制定办法,要求精简文件会议和督查考核,原则上每月最后一个完整周为“无会周”,确保全年不少于8个“无会周”。在湖南,汨罗市提出,全市各系统今年工作部署性会议集中在2月份内召开完毕,3、4、5月份确定为“无会月”,让各级干部集中精力抓落实。

开会要有的放矢,不能信马由缰。2019年河北省秦皇岛市深化“纠正‘四风’和作风纪律专项整治”,着力靶向诊治三类“会议病”:开会不研究真实情况、不解决实际问题,为开会而开会;超计划、超时间、超规模、超预算开会,就同一事项重复开会、层层开会、交叉开会;党委、政府分管领导召集的会议,要求分管领域以外的部门主要负责人参加。

江苏省盐城东台市委书记陈卫红介绍,今年以来,东台市统筹安排民营经济、乡村振兴等全局性会议,对专业性会议一律从严控制,能合并的坚决予以合并,会议数量与往年相比大为减少。

多地基层干部反映,中央整治文山会海后,各级会议确实大为精简,有些大会是以“几会合一”的形式召开的,有些会议是通过视频会议的形式召开的。一名镇干部说:“现在晚上和周末不用到镇上开会了,可以有时间陪陪家人了。”

浙江省台州市黄岩区屿头乡党委书记陈康表示:“上面精简会议接待后,特别明显的感受是,要求一把手参加的会议少了很多。负担轻了,我们有更多精力投入一线工作。”


施治庸懒干部:“入库”整改,回炉淬火

庸官在堂,正气不扬。过去一年,《半月谈》曾披露过“二传手”干部,批评过“推手式”“摆拍式”“等上岸”等不作为、慢作为、假作为干部。

湖南省郴州市苏仙区委党校教研室副主任邝贤哲认为,这几类干部日复一日地“循规蹈矩”,貌似无害,但由于基层工作时间要求紧、落实压力大,这几类干部的存在,会放大部分单位“结构性缺人”压力,往往导致“能干的人忙得团团转,不能干的人闲在旁边看”,加剧其他同事的任务负担。同时,庸懒干部本身往往就是部分基层形式主义的始作俑者,恶化了基层治理生态。

如何让庸官“下课”治理基层官场“庸懒文化”,当从何处再发力?

复旦大学廉政与反腐败中心主任李辉认为,对这些不作为、慢作为、假作为的干部,日常管理不能松懈,年终绩效考评不能流于形式。应严格制度管理,明确细化他们的工作职责,确保他们尽心履行职责。

治理庸懒后进干部,江苏省探索出一套制度遵循。全省实施“不适宜担任现职领导干部调整退出机制”,从政治表现、担当作为、从严治党等五个方面列出负面清单,明确22种退出情形。

江苏省委组织部部务委员、干部一处处长黄楚中说,明确具体的情形,可以对庸懒干部综合采取调离岗位、改任非领导职务、免职、引咎辞职、责令辞职、降职等方式进行组织调整。

为常态化治庸治懒,江苏省沭阳县在省内首建“科级干部问题行为管理数据库”,累计已有24名“能力不胜任、作风不过硬、自律不严格”的干部“入库”整改。整改不力的干部受到降级或免职处分,整改到位的,可“出库”重新任职。

针对一些村干部虽不触碰“底线”“红线”,却“不作为、不担当,守摊子、看院子”等现象,山东省青州市实施《不称职村干部停职教育暂行办法》。目前,已有14名村干部接受停职教育。停职教育一般为10天至3个月,村干部停职教育期间暂停行使职权,停发基本补贴报酬。经教育,仍不服从工作安排、思想态度较差,或停职教育期满无明显变化的,经乡镇党委研究,劝其辞职或依据有关规定启动免职、罢免等程序。

放下包袱回炉淬火,甩开膀子将功补过。2018年3月,贵州省铜仁市松桃苗族自治县对脱贫攻坚工作中存在“慵、懒、散、浮”现象的23名驻村干部进行召回培训。这些干部在县委党校接受集中教育培训,经过回炉再造后,再赴脱贫一线。

干部召回管理既是严管,也是厚爱。“从哪里跌倒,就从哪里爬起来。”一位被召回的驻村干部说,被召回曾让他感到“冤”,召回培训使他内心受到极大震动,意识到了自身的缺点。“我一定要放下包袱,甩开膀子,与群众一道打赢脱贫攻坚战。”

江西省萍乡市芦溪县委常委、组织部部长陈丽接受半月谈记者采访时表示,治干部庸懒症,一方面,要思想认识上正本清源。理想信念是精神上的钙,缺钙会得软骨病,庸懒症就是软骨病的具体表现。因此,要加强习近平新时代中国特色社会主义思想的系统学习,以理论上的清醒,政治上的坚定,推动干部行动上的自觉。

另一方面,要考核选拔能上能下。要让干得好的登上台面,干得差的浮出水面,不干事的没有脸面。坚持好干部标准,建立干部负面清单,对不担当不作为的干部及时组织处理,树立能者上、平者让、庸者下的风向标,激励广大干部乐于担当、勇于担当、善于担当。


施治典型速成:从“里子”整改

淡化GDP考核后,部分地方把“典型经验”作为出政绩的捷径,以“揠苗助长”方式“造样板”“树典型”“立标杆”;有些干部以为搞“盆景典型”就是出亮点,领导容易看得到。

受访基层干部认为,不是不要树典型,而是要树真典型。要引导和鼓励基层尊重创新探索,保证“典型经验”立得住、用得上,而不能用假典型来“糊弄”“对付”。

假典型为何频频冒头?一方面,是上级需要“撑场面”。湖北省天门市委书记庄光明告诉半月谈记者,在基层调研时,有基层干部向他反映,时常碰到上级部门的文件上午才到,下午就要反馈信息、报送经验。“这样的‘经验’‘典型’往往是经不起推敲的。”

另一方面,下级也想“要面子”。以近年来颇受诟病的“样板村”为例,“要面子不要里子”,是某些地方乡村振兴向“样板化”走偏的集中体现。一些深受华而不实的“样板工程”之苦的农民反映,有的示范点小区表面光鲜,实则缺乏必备的公共服务支撑。

武汉大学中国乡村治理研究中心副教授王德福认为,在实施乡村振兴战略中,政府应合理使用公共财政资源,一味样板示范的马太效应造成的资源分配不均甚至不公,背离了公共资源的属性,削弱资源使用绩效。

脱贫攻坚进入冲刺阶段,群众甚为关心的“预期收益”问题在一些地方成了“画饼之策”。基层干部说,预期激励本身没错,预期目标可以为扶贫工作提供动力机制和目标导向,但不能将项目计划、产业收益变异为层层加压的考核指标,更不能以预期来替代实际收益,以画大饼来替代实际扶贫效果。

“定好产业政策以后,就要下力气去培育,切莫让扶贫成为纸上画饼。”北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水说,扶贫效果最重要的是老百姓的口碑和实际获得感。

治理典型速成,不少地方正在发力。2017年,河南修订扶贫工作考核办法,力戒“任务刚下达,成绩和数字就报上来;工作刚部署,经验和做法就总结出来”的情况出现。

湖北省十堰市郧阳区纪委书记、监委主任姚天国说:“从查处的典型案例看,不少热衷‘堆盆景’,搞速成形象工程。对此,必须果断亮出纪律之剑,久久为功。”

向华而不实的形象工程开刀,是治疗典型急躁症、政绩浮躁症的一剂猛药。福建省住房和城乡建设厅近年曝光了一批在推进美丽乡村建设中速成的大亭子、大牌坊、大公园、大广场等形象工程,将其整理汇编成负面案例PPT,发挥了警示作用。

对假典型、假政绩,更要零容忍。吉林长岭县大兴镇党委书记梁成海等人为应对国务院扶贫办扶贫养牛项目检查,将临时借用的100余头牛放进牛圈并在牛槽中摆放草料,故意制造养牛项目“红火”场景,捞取虚假政绩。今年3月,吉林省纪委监委严厉查处了这起“借牛充数”的脱贫假典型。

三大攻坚战打响之际,环保领域也成为打击虚假典型的重点领域。2018年,宁夏石嘴山市环保局大楼寒冬时节变“冰雕”事件受到查处。这座大楼顶部有一处国控空气质量监测探头,相关人员用雾炮车朝大楼喷雾抑尘,人为干扰空气监测采样。结果,持续严寒低温让这一行为定格在了冰冻时刻。生态环境部相关负责人对此表示:“地方要端正政绩观,在改善环境质量上下功夫,绝对不能在环境监测数据上打歪主意,动手脚。”

遏制速成典型歪风,不仅要严查案例,还要治病除根,从体制机制治本。山东省建立领导干部“抓典型”机制,省直部门每年向省委省政府提交一次报告,汇报抓点带面情况。“抓典型”绝不能“造盆景”、搞“材料典型”“经验速成”,要经得起历史和实践检验。

不搞速成典型,需要机制,亦需情怀。2019年3月,安徽省泾县汀溪乡提出,要有“功成不必在我、功成必定有我”的境界,不得好大喜功搞“面子工程”,急躁冒进上项目,要充分考虑资源禀赋,量力而行,水到渠成。

同时,受访基层干部提醒,不能让清理“面子工程”也变异成为新的“面子工程”,要切实从“里子”整改。相关部门应严惩弄虚作假行为,让投机取巧者没有市场,激励广大干部真抓实干,努力取得经得起群众、实践和历史检验的实绩。


施治政策打架:建立政策法规审查机制

“上下龃龉”,上有政策、下有对策,执行口径七十二变;“左右各异”,各司其职、各尽其责变成政出多门、各自为政;“新旧不一”,新的法令政策已出台,旧的政策规定尚未清理,导致“穿新鞋走老路”……当政策打起架来而且打法不止一种,基层干部无所适从,群众的获得感很难不受连累。

究竟为何政策打架流风难绝根源有三:新兴领域存在管理空白,执行依据不一致;政出多门职责交叉,有的政策仓促出台;上有政策下有对策,为局部利益搞“土政策”,吹小调、吹变调。

湖南省政府参事柳思维等受访人士介绍,大部分在实际操作中产生冲突的政策,其出台导向都是方便职能部门管理,或基于部门自身利益,造成企业和群众办事难度和成本增加。

中南财经政法大学社会发展研究中心主任乔新生表示,当前经济、科技发展迅速,市场变化和新兴业态层出不穷,基层政府应加快对新生事物公共管理政策的研究和制定,主动清除妨碍改革的陈规戒律。

湖南行政学院教授唐琦玉等业内专家建议,破除政策上下不一的弊病,需要加强对政策落实情况的日常监管,对政策执行中出现的变形问题实时纠偏。对于私自对政策“加码”等情况,加大惩处力度,提高违规成本,让各类违规“土政策”无所遁形。

对打架的政策文件,需要常态化清理。半月谈记者调研发现,广东、山东、江苏等多地目前已开展政策性文件清理工作。江苏省财政厅建立了计划管理、统一编号、公众参与、合法性审查、集体讨论、主要负责人签发、主动公开、及时备案、定期清理的一整套标准化管理模式,通过信息化固化流程,并将其纳入“六位一体”法治财政标准化管理体系,有效提高了财政管理法治化、规范化水平。

山东省潍坊市2018年8月底结束的市政府文件集中清理工作中,1396件文件停止执行。主要原因是这些文件内容与现行上位法和上级政策文件相抵触,违背公平竞争原则,不符合“放管服”改革要求。

同时,部分地方已在着力规范地方出台政策、法规时“各自为政”问题。湖北省人大常委会法规审批工作处处长郑文金向半月谈记者介绍,为夯实“监督防线”,省、市(州)人大常委会和省人民政府加强了对市(州)政府规章的备案审查监督。

湖北还提出四个“不得”原则,包括不得违反上位法的规定,不得有地方保护主义,不得违背市场经济基本原则和公平竞争的市场秩序,不得违背法定程序等内容。

曾就减少政策“打架”问题提交专项提案的全国政协委员梁静建议,相关部门要把工作做到前面,在政策法规修订前,由法制办对有关“打架”法规的适用问题予以明确,以提高政策的可操作性。“要建立政策法规审查机制,经常性地对已颁行的政策法规进行梳理和处理,及时对有冲突的内容进行废止、修改和补充完善。”

华中科技大学教授赵振宇认为,应更加关注立法决策过程中,是否形成了完整的制度程序,避免出现“拍脑袋”决策。

多名受访专家和基层干部建议,在政策法规的制定过程中,建立部际协商沟通机制,召开联席会议,避免冲突“打架”。

同时他们认为,建立部际联动机制虽是减少部门“打架”的有效手段,但要真正行之有效,还有待在推进工作中,对发令者和基层执行者实行权责对等。“只有权责对等,才能改变少数部门‘乱发号施令,不全局考虑,不承担责任’的现象。”湖南省社科院城乡一体化智库团队首席专家陈文胜说。


施治上升“天花板”:变“听广播”为“看直播”

本地出身的基层干部干得再好也不易擢升;外来选调生缺少归属感,一门心思想“考出去”“调出去”;大量事业编制干部为身份焦虑所困,人到中年便已看出“前途无亮”……基层干部头顶的上升“天花板”到底该如何打破?

中国社会科学院政治学研究所研究员周少来建议,健全基层干部激励保障体系,扭转基层干部任用“唯学历、唯年龄”倾向,填平事业编制与行政编制地位待遇鸿沟。

江西省宜春市芳溪镇党委书记黄佳锋结合自己多年一线工作经验提出,基层干部选拔任用应当以一定年限的乡镇工作经历为重要标准,让乡镇成为党员干部成长的摇篮。毕竟,学历高并不代表工作能力强,乡镇工作的关键在于执行力。

选人用人注重基层,向一线倾斜,当前多地正释放出这样的信号。近期,湖北省委办公厅、省政府办公厅印发《关于进一步激励关爱基层干部的意见》,引导干部人才向基层流动,结合机构改革工作,推动编制资源向基层机关事业单位倾斜。从企事业单位领导人员中调任县(市、区)直部门和乡镇(街道)领导干部的年龄条件,经批准可放宽至45周岁。同时畅通基层干部交流渠道,改进市、县直单位选调基层干部方式,对在基层工作时间较长、实绩特别突出的,经批准可适当放宽调动条件。

2016年9月至今,云南省委接连出台了《关于在脱贫攻坚第一线考察识别干部的意见》等文件,省委组织部创新一线干部考察方法,重点到脱贫攻坚任务艰巨的地区考察,对党政正职列出问题清单、实绩清单,树起鲜明的选人用人风向标。

统计显示,仅今年初至今,云南全省就提拔使用了600多名在脱贫攻坚第一线工作实绩突出的干部,因一张照片走红全国的“白发书记”李忠凯就是其中之一。

在福建宁德,坚持一线蹲点考察任用干部。组织部门把重点项目、重点工作第一线作为考察干部的“主考场”。近年来,宁德共组建359个考察组,对承担514个重点项目和重点工作的干部全面进行一线考察,干部日常工作状态和业绩全都呈现在组织部门的“眼皮底下”。宁德市委组织部部长郭学斌说:“这使干部考察变‘听广播’为‘看直播’,确保全方位、零距离为干部‘写实画像’,成为干部选拔任用的重要参考。”

蹲点调研是宁德深化一线考察干部机制、创新干部日常考核的配套举措。调研组到一个部门或地方,一蹲就是几周,访谈一两百人。宁德市委组织部常务副部长刘正宇介绍,宁德市委运用蹲点调研成果,提拔市管干部57名。

宁德市人社局的蓝志旭去年底从副调研员提拔为副局长。此前,他在办公室主任岗位上工作近15年,看着与自己同资历的人几年前转任领导职务,心里也有些情绪。去年组织部门前来蹲点调研,不久后他就被提拔为副局长,这让他既意外又感慨:“新考察方式让长年踏实工作的‘老黄牛’也有了奔头。”

围绕长期困扰村干部的身份认同问题,辽宁省逐步落实“工作有待遇、干好有发展”的激励机制,明确乡镇换届时每个县区至少要有1名符合条件的优秀村党支部书记进入乡镇领导班子,为村干部提供一条上升通道。

在基层,各级领导职位、干部职数毕竟有限。基于此,破解基层干部上层“天花板”问题,一方面要认真贯彻新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》,树立注重基层和实践的导向,从基层大力选拔新时代的好干部;另一方面,还要切实落实中央最近出台的《公务员职务与职级并行规定》,拓展职级晋升空间,坚持向基层倾斜,促进基层公务员立足本职安心工作。

基层干部期盼,执行职级与待遇挂钩制度,根据所任职级兑现相应的工资标准,享受相应职务层次的住房、医疗、交通补贴、社会保险等待遇。

有能力才能有权力,有作为才能有地位。多地改进基层干部培训,为其充电赋能。

青海省着眼培养高素质专业化基层干部队伍,以提高发展经济、改革创新、依法办事、化解矛盾、做群众工作等能力为重点,精心设置培训专题,创新培训方式。每期培训专题立足基层干部岗位职责需求,突出问题导向、实践导向,依托西北农林科技大学、苏州农村干部学院、中国人民大学、浙江大学开展精准化培训。参加专题培训班的学员普遍反映,缓解了“本领恐慌”,为未来事业发展扩展了空间。


施治幸福感缺失:待遇、荣誉和休假多管齐下

基层干部工资待遇偏低,生活压力大;加班工作,“5+2”“白加黑”“取消节假日”成为常态。很多基层干部未老先衰,满脸沧桑,身体处于亚健康状态。长期承受超负荷压力而又缺乏温暖的关爱,让他们身心疲惫。有的自嘲,自己的幸福指数甚至还不如其帮扶的贫困户。

湖北省随州广水市十里办事处观音村党支部书记熊永俊认为,在对基层干部严管的同时,也应把厚爱落到实处,强化待遇保障,让基层干部工作生活有节奏、有热情、有幸福感。

提升基层干部的获得感、幸福感,当下各地在行动。

浙江省宁波市探索实行等级绩效薪酬制度,专职社区工作者年平均工资提高了至少1.6万元。

山东省临沂市针对县、乡干部收入待遇差距较大的问题,在全市范围内实行乡镇干部工资“乡征县管、统一标准”,确保乡镇干部工资与县区同等标准;严格落实乡镇岗位补贴政策,重点向长期在艰苦偏远乡镇工作的干部职工倾斜;对因年龄、身体、家庭等原因不适宜继续在乡镇工作的,妥善做好进城安置。

对于不是“行政干部”、待遇标准偏低而又工作任务重要的农村干部,临沂市也特别给予了关怀。该市出台了《村干部补贴报酬管理办法》《村干部参加居民养老保险实施办法(试行)》,全市2.7万余名农村干部受益。目前,全市农村党支部书记年平均报酬达到2.88万元。对于连续任职6年、累计任职9年的村主职干部,综合担任职务和任职年限,按照每人每月120元~360元的标准发放生活补贴,所需资金全部纳入县级财政预算。

发挥荣誉的精神激励作用,也是提升干部幸福感的重要发力点。今年2月14日,武汉市召开全市作风建设大会,公开表彰了2018年度完成市委市政府重大决策部署中作出突出贡献的29名局级领导干部和100名处级以下干部,分别授予2018年度武汉市“最佳领导干部”和“百佳优秀公务员”荣誉称号。

多位受表彰的基层干部告诉半月谈记者,这次表彰对自己是一个巨大的激励与鼓舞,让自己收获了幸福感、增强了获得感。

改善工作生活环境,也是幸福感的有效添加剂。贵州省清镇市2018年9月启动了乡镇机关“七小工程”基础设施规范建设工作,保障乡镇干部工作期间住得下来、沉得下去。不仅要建乡镇干部临时宿舍,而且在各乡镇住宿点统筹推进小党建活动中心、小食堂、小卫生间、小淋浴室、小图书室、小文体活动室、小活动广场“七小工程”建设。

乡镇干部职工住宿点基础配套设施的不断完善,可望让乡镇阵地成为“环境舒心、吃得放心、住得安心、工作顺心、文娱开心”的温馨之家,逐步提升干部职工扎根基层的意识,增强基层干部的归属感和幸福感。

“关心关怀基层干部,还要主动给他们按下‘暂停键’。”河北省一位乡长建议:要以制度确保工作安排合理,避免“刚布置就要账”或者“下班时间布置,刚上班就要账”的工作安排,提高工作效率;在人员配置向基层倾斜的同时,倾情关爱勤政者、实干者,避免“忙者愈忙,闲者愈闲”;减少不必要的工作排名,给乡镇干部松下“紧箍咒”;上级科学安排督促检查,让乡镇干部休假制度真正能落实到位。

采访中,河北省一位主管扶贫的乡镇干部告诉半月谈记者:“开始我不相信干部能患抑郁症,后来领导安排的工作太密集,完不成,几个打击之后真的会抑郁。自己生活时间被工作占用了大部分,陪伴家人孩子的时间很少。”他建议,要把休息时间还给基层干部,让他们有时间调整自己的身心状态,多陪陪家人。

“一个长年累月没日没夜加班,无暇尽人子女、无暇尽人父母、无暇尽人夫、尽人妻责任的人,如何能够承担起社会的管理责任?这样的人对身边的亲人的需求都不了解,他又如何了解万千家庭的日常需求?如何懂得解决群众每日的‘小事’?” 湖南省永州市委书记严华说。

严华认为,要让正常的工作秩序取代过度加班,让有担当、有能力、做人实、做事实的党员干部有展现的平台,让平庸的人让出位子。“只有这样,我们的干部队伍才会朝气蓬勃,工作效率才会提高,才能更好地为人民服务。”

目前,解决基层干部的休假、加班问题,正受到越来越多地方政府的重视。2018年7月,上海市委发文,要求认真落实带薪休假、疗休养、年度体检等制度,推动干部心情舒畅地工作。同月,山东省委发文要求,认真执行国家工时制度,不能调休的给予加班误餐补助。贵州省的相关政策规定更细致:每应休未休1天,按照本人应休年休假当年日工资收入的200%支付。

在河北省任县,县里各单位主要领导带头执行年休假制度,对干部节假日值班或加班的及时安排调休。“这是县里切实把关心关爱基层干部作为一项大事要事来抓的重要举措,让我们倍感欢欣鼓舞!”任县任城镇党委书记杨现军说。

半月谈记者多地调研发现,虽然有些地方出台政策文件要求“各级领导干部要带头执行休假制度,统筹安排干部休假”,但是基层在工作任务重、急,人员不足的现状下,休假制度普遍执行得不好。一些本当可以休假的基层干部心怀忐忑,不敢向领导提休假。

受访基层干部建议,进一步强调各级领导干部对执行休假制度的监督,除了自己依法休假,还应落实好监督检查其他干部职工依法休假的责任。这样一来,大家都可精神抖擞地工作,和谐幸福地生活。