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哪些城市的政府最有钱?最需要钱?

2019年08月20日来源:凤凰网作者:刘晓博

中国的政府是“投资型政府”,政府财力比较强大,拿到钱之后除了养活公务员之外,就是投入到公共事业里,拉动经济的发展。所以,地方政府的“总财力”对于改善交通、教育、医疗、治安等公共服务意义重大,对于拉动经济发展也意义重大。

地方政府有四本账——“一般公共预算收支”、“政府基金收支”、“国有资本经营收支”和“社会保险基金收支”。其中“国有资本经营”收入在地方政府账本上数量占比非常小,可以忽略不计。“地方社会保险基金”基本上专款专用,也可以不考虑。

于是,我们说的“地方政府总财力”主要考虑“一般公共预算”、“政府基金(主要是卖地收入)”两块。由于中央对这两块都有转移支付(补助),所以你只看收入是无法衡量地方政府的“财力”的,必须看它花了多少钱,也就是“总支出”。

“一般公共预算”、“政府基金”总支出里,还要剔除“结转下年”和“上调”的,以及支付地方债利息的,剩下的才是真正“花出去”的。

目前地方债成为稳增长的重要力量,普通地方债计入“一般预算”,专项地方债计入“政府基金”。对于很多城市来说,花出去钱里“地方债”占比在上升。

目前,各地都公布了“2018年预算执行情况和2019年预算草案的报告”,根据报告披露的“一般预算支出”、“政府基金支出”,我整理出了20多个主要城市2018年度的“总财力”情况:

主要城市2018年“总财力”

下面给出我的分析:

1.在普通人印象里上海和北京是“最有钱”的城市,从上述表格看,的确不是浪得虚名。上海地方政府在2018年花出去的钱超过了万亿,北京也接近万亿。

根据公开资料我们知道,上海2018年的“财政总收入”是17974亿元,其中上交中央财政了10865亿元(中央又给与不少于850亿的返还)。17974亿的“财政总收入”,没有包含基金收入,地方政府的基金收入主要是卖地收入,2018年上海基金收入是2095亿元。所以,上海2018年“财政+基金”总收入其实是超过2万亿的,但上交中央了很多,最后自己实际花掉的是1.08万亿。

北京的情况跟上海类似,也是挣得多、花的少,这是上述表格里绝大多数城市的情况,只是每个城市的“贡献比例”不同,拿到的中央返还、补助也不同。

比如在“一般预算收入”里,上海2018年从中央政府获得的返还是850亿元,而北京获得的返还是2187亿元。所以,虽然北京总财政收入比上海少一大截,但最终花掉的钱接近于上海。这就是当首都的好处,其实各省省会也存在这种现象,获得省里的返还、补助更多一些。

2.重庆“总财力”高居第三,不仅远超广州、天津、杭州,也远远超过了深圳,几乎相当于“广州+成都”,这恐怕出乎绝大多数人的预料。

上图是2018年主要城市“一般预算收入”的排行榜,可以看出重庆收入远低于深圳,也比天津、苏州多不了多少。为什么最终花钱的时候,重庆这样富有?

最大的秘密是:中央给发大红包,而且维持了很多年。此外,就是发债、卖地。

根据“重庆市2018年预算执行情况和2019年预算草案的报告”,2018年重庆在“一般预算收入”里,“本级收入”只有2266亿元,但“转移性收入”竟然达到了2957亿元。“转移性收入”里中央补助就达到了1807亿元,此外还有数百亿发债(普通地方债)收入。

在基金收入里,有2316亿元是当年的收入,此外还有658亿元上年结转的,还有当年发债(地方专项债)670亿元。这样,2018年基金总收入就达到了3708亿元,支出了2677亿元。

也就是说在2018年,重庆的“两本账收入”(一般预算、基金)里,有中央政府补助的接近1800多亿元,还有地方债1000亿元,这是重庆财政“收入不高,花钱很冲”的主要原因。

当然,地方政府基金收入里,绝大部分来自卖地收入。这包括当年的卖地收入,以及之前结余的卖地收入。

或许有读者会说:你上述表格里,“基金收入占总财力”的比重,重庆只有37%,看起来卖地收入占比不算高呀?这是因为中央给了1800亿计入了“一般预算支出”,如果剔除这部分因素,重庆财政里“基金收入”占“总财力”是超过50%的。所以,重庆对土地财政依赖度也是非常高的。

3.在普通人印象里,深圳很有钱。但上述表格告诉我们,深圳的“总财力”只位居全国第四,即便把重庆看做一个省,深圳也只是第三,跟京沪“总财力”差距巨大。深圳超过天津、武汉、广州等城市的,也没有想象的多。

事实上,深圳2018年财政总收入是9102亿元,再加上800多亿的基金收入,整体收入突破万亿。但深圳自己花出去的钱只有5380亿元,其政府收入的地方支配比例(算上卖地收入)跟上海差不多,也在一半左右。剩余的,都上交了中央。

但如果用“单位土地面积上承载的政府总财力”考察,深圳毫无疑问是全国第一,因为深圳面积非常小。但这只是一个指标而已,还要考察“人均总财力”,在这个指标上,京沪应该还是超过深圳的。毕竟,深圳真实的常住人口超过了京沪的一半。

“表格一”还可以看出来,内地已经有5个城市财政支出超过了香港。香港是一个自由港,税负较低,而且不向中央政府交税。

至于天津,虽然近年来经济状况不太理想,但家底还是很厚的,汇聚资金超过3万亿,地方政府财力也高达4700多亿元,远超南昌、合肥这类普通省会城市。

4.“表格一”最后一栏,展示的是“地方政府基金支出”占“总财力”的比重,由于“地方政府基金收入”主要来自卖地,这样就可以看出各地对“土地财政”的依赖程度。

这个指标里,只有重庆比较异常,前文已经解释了。其他城市,基本上有可比性。从中可以看出,深圳对土地财政依赖度最低,总财力里基金占比只有20%,其次是上海和北京。北上深之所以并列,是有道理的,这三个城市率先完成了经济转型,对土地财政依赖度最低。

基金占比超过50%的城市有:济南、武汉、福州、杭州、南京,以及重庆(剔除中央补贴)。这意味着,这些城市对土地财政依赖度非常高,卖地收入一旦持续下降,将影响地方政府稳增长的能力。

此外,苏州、成都对土地财政依赖度也比较高。

如果说北、上、深的地方政府最能挣钱,也最有钱,那么上述几个城市(济南、武汉等)的地方政府则处于“最需要钱”的时期。这是城市“发育”时期的需求,带有合理性。

5.地方“总财力”在4000亿以下的城市,其实很难有真正的实力拓展都市圈。尤其是总量低、单位面积“含金量”也低的“双低”城市,更是如此。

当然,一个城市有没有能力“外溢”周边城市,还看其核心区的位置。比如北京面积很大,但中心区靠近东部边缘,这样就很容易外溢到廊坊北三县。

广州市中心偏在西南部,跟佛山市中心距离很近,所以虽然广州还有很多区域人口密度非常低,没有多少人气可言,但仍然可以影响佛山部分区域。

现阶段,真正有能力构建都市圈的,只有北上深三个城市,以及广州跟佛山之间区域,其他的城市比如杭州、南京、天津、成都、武汉等,其都市圈构建尚待时日,要等钱和人的进一步聚集。

6.根据财政部公布的2018年“财政收支状况”,全国地方政府支出里“基金占比”是29.2%。但本文提供的20多个大城市的数据,地方政府对土地财政(基金收入)的依赖度普遍超过了40%,个别甚至达到了59%。

这告诉我们:扩张型城市对土地财政依赖度更高,这些城市在引进外来人口,必须要卖地、建房子、提升公共服务水平。如果没有“土地财政”,中国以“城市群+都市圈”为主要特征的“新型城市化”无法推进。

从这个意义上说:二线城市的“土地财政时代”远没有结束的迹象。只要能持续吸引增量人口,卖地收入占比偏高一段时间没有太多问题。